Доктор наук по вопросам государственного управления рассказал «ФАКТАМ», как добиться максимального эффекта от децентрализации
В Украине стартовал процесс подготовки конституционных преобразований. По идее они должны кардинально изменить форму государственного устройства. Органы местного самоуправления ждут от реформы расширения реальных властных полномочий, четких принципов распределения финансовых потоков в пользу территориальных общин, самостоятельности в принятии решений относительно развития экономической, социальной, инфраструктурной сфер жизнедеятельности. Какой должна быть идеальная модель децентрализации? Насколько самодостаточны, перспективны, приемлемы для органов местного самоуправления механизмы взаимоотношений с регионами, предлагаемые центральной властью?
В эксклюзивном интервью «ФАКТАМ» своим взглядом на эти проблемы поделился доктор наук по вопросам государственного управления, профессор кафедры Академии муниципального управления Александр Кондрашов.
Досье «ФАКТОВ»
Кондрашов Александр Николаевич
Автор трех научных монографий («Промышленность в национальной инновационной системе Украины» (2005), «Промышленная политика в Украине: теория, методология, практика управления» (2008), «Пути формирования и развития самодостаточных субъектов муниципального движения: европейские измерения и ориентиры» (2013). Член специализированного ученого совета, доцент кафедры государственного управления и местного самоуправления Академии муниципального управления, кандидат экономических наук, доктор наук по государственному управлению, заслуженный экономист Украины.
— Президент Украины поставил перед Конституционной комиссией ряд задач. В частности, если говорить о децентрализации власти, Петр Порошенко считает, что в результате реформы органы местного самоуправления должны получить больше полномочий, которые обеспечат их финансово-хозяйственную независимость. Вместе с тем за официальным Киевом останутся вопросы внешней политики, национальной безопасности и обороны государства. Как вы считаете, какие именно полномочия должны получить органы самоуправления на местах для обеспечения реальной финансово-экономической независимости местных громад?
— Я бы перефразировал ваш вопрос, поскольку итог конституционной реформы относительно децентрализации будет целиком зависеть от того, что центральная власть страны подразумевает под понятием «независимость органов местного самоуправления». Если изменения в Конституцию ограничатся исключительно инициативами правительства — отдать регионам право собирать и распоряжаться новыми налогами, в частности на недвижимость, без изменения действующей, жестко подчиненной Киеву административной модели управления во всех сферах жизнедеятельности, — ни о какой независимости регионов речи быть не может. Местные власти не смогут собрать эти налоги по банальной причине отсутствия у населения денег, а вместе с тем центр продолжит вытягивать из местных бюджетов львиную долю заработанных средств, лишая региональную власть как финансовой, так и административной свободы для развития сел, городов, районов и областей.
Если под независимостью президент подразумевает реализацию принципов Европейской хартии местного самоуправления, а именно: внедрение принципа правовой, организационной, административной и финансовой автономии местных общин, тогда у Украины действительно может появиться шанс. Это шанс получить не только эффективную, перспективную модель территориально-экономического развития, но и стать на путь построения в стране подлинной демократии — в соответствии с европейскими стандартами. Ведь именно эти стандарты, как я утверждаю в монографии «Пути формирования и развития самодостаточных субъектов муниципального движения: европейские измерения и ориентиры», основываются на том, что демократия как способ осуществления политической власти реализуется, в частности, через систему местного самоуправления. А демократичность политического режима в большинстве своем определяется широтой и глубиной предоставленных местным органам самоуправления властных и финансовых полномочий. Именно по таким стандартам сегодня живут и развиваются все страны Европы.
— Вы действительно считаете, что уровень развития демократии напрямую зависит от уровня развития местного самоуправления?
— Безусловно! Например, в тех странах, которые мы привыкли называть «развитыми западными демократиями», на протяжении многих лет сформировались собственные модели местного самоуправления. Скажем, модель самоуправления в Великобритании отличается от французской системы. Даже численность общин у них разная. Во Франции — 1,6 тысячи человек, а в Великобритании — 110 тысяч. При этом все упомянутые страны объединяет одно: политику институтов западной демократии во многом формирует практика местного самоуправления. Государственные институты власти не могут обходиться без них. Судите сами, более двух третей всех государственных функций в Дании выполняются на коммунальном уровне. При этом три четверти всех административных работников служат именно в коммунальных структурах.
— Имеет ли Украина исторические предпосылки для построения эффективной модели местного самоуправления?
— Я очень детально исследовал эту тему. И, пожалуй, не открою какой-либо тайны, если скажу, что становление местного самоуправления в Украине началось еще в XIII веке и связано с Магдебургским правом. Его суть заключалась в автономии городского населения от юрисдикции правительственных администраций, земель и княжеств. Жители территорий создавали свои общины, избирали бургомистров (мэров), судей, ратманов (депутатов местных советов) и так далее. И первым такое право на территории Украины получил в 1374 году Каменец-Подольский. Потом Магдебургское право получили другие города, в том числе и Киев.
Стоит отметить, что Магдебурское право стало мощным инструментом влияния на организацию юридического и судебного устройства Запорожской Сечи. К сожалению, начиная с XIX века, система местного самоуправления в Украине была нивелирована или даже уничтожена.
Именно поэтому я и говорю о важности сегодняшнего конституционного процесса. Так как в наши дни Украина получила шанс возродить на новом качественном уровне систему местного независимого управления.
— В чем же конкретно состоит эта система?
— Самое интересное заключается в том, что наши политики сегодня публично морщат лбы, пытаясь изобрести велосипед для поднятия собственных предвыборных рейтингов. На самом же деле, повторюсь, все основные базисы внедрения и развития местного самоуправления прописаны в Европейской хартии. Этот документ гласит, что полномочия местных общин должны быть полными и исключительными. В рамках этих полномочий орган местного самоуправления должен иметь полную свободу действий для реализации собственных инициатив по любым вопросам жизнедеятельности территорий. В Украине необходимо положить конец, в том числе, практике назначения губернаторов центральной властью. Руководители областей должны избираться наряду с мэрами.
Губернаторы не должны по указке сверху вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность органов самоуправления — ветировать или навязывать местным советам те или иные решения, контролировать и распределять финансовые потоки. Помимо всего, в идеале Украина должна прийти к созданию двухпалатного парламента, в котором палата региональных представителей получит исключительное право утверждения либо ветирования законодательных инициатив палаты представителей политических сил.
— Сегодня высказывается множество прогнозов относительно оптимальных сроков завершения конституционной реформы. С учетом происходящих в стране более чем бурных политических процессов, какой реальный дедлайн предвидите вы?
— Дедлайн устанавливают те, кто руководит процессом. Я лишь могу утверждать, что если бы соответствующие изменения были внесены в Конституцию сразу после Революции достоинства, сегодня мы не наблюдали бы за более чем бурными политическими процессами. Уверен и в том, что мирным путем можно было бы урегулировать конфликт на Донбассе. Впрочем, лучше поздно, чем никогда. И я могу только приветствовать начало конституционного процесса децентрализации. Надеюсь также, что этот процесс придет к своему логическому завершению.
Сроки? О них говорить сложно. Однако если исходить из логики, я вполне разделяю точку зрения определенных политиков, которые утверждают, что новая Конституция должна вступить в силу до момента проведения местных выборов осенью 2015 года. Ведь если центральная власть действительно намерена передать широкие полномочия на места, то и депутатов нам нужно выбирать по иным критериям. То есть грядущие выборы должны предоставить шанс реальным лидерам общественного мнения баллотироваться в депутаты местных советов и брать ответственность за судьбу громад в свои руки. А для этого мы должны внести соответствующие изменения в закон о выборах депутатов местных советов, городских, сельских и поселковых голов, выработать прозрачную, понятную людям избирательную модель.
К сожалению, предлагаемая действующей властью система открытых партийных списков не отвечает запросам граждан. Так как власть либо скрывает, либо сама пока не знает, какой именно из нескольких десятков существующих в мире вариантов избирательной системы по открытым спискам будет предложен украинцам осенью текущего года.
— Как вы можете прокомментировать мнение спикера Верховной рады Владимира Гройсмана о том, что Украине стоит отказаться от тех положений Конституции, за которые государство по тем или иным причинам не может нести ответственности?
— Знаете, сегодня звучит множество мнений. В том числе неконструктивных и недальновидных. Я понимаю логику некоторых политиков: если проблему трудно решить, ее надо узаконить. Но разве от этого людям станет легче? Разве экономика пойдет в рост? Следуя подобной логике, завтра нам будут предлагать лечить головную боль методом гильотины. И зачем в таком случае нам вообще нужна Конституция? Проблем-то ведь у нас прибавляется с каждым днем все больше! И в конце концов, от Основного Закона могут остаться только титульные страницы. Ну, а если говорить серьезно, государство должно нести полную ответственность за свои действия, защиту гражданских прав и свобод, соблюдение Конституции. Без этого государственность невозможна.