Отечественные чиновники именно так говорят о населении Украины. Потому что до сих пор в государстве нет единой системы регистрации граждан
В наших паспортах все еще красуются штампы, формально привязывающие нас к определенному месту жительства. Речь идет о прописке. Но она свидетельствует лишь о наличии жилья, а не о том, что мы значимся в общенациональной картотеке. Дело в том, что государственной системы регистрации граждан в Украине нет. Да и институт прописки с 2001 года объявлен вне закона. Советское ноу-хау Конституционный суд независимой Украины счел не соответствующим Основному Закону, поскольку прописка выполняла не просто регистрационные функции, но зачастую носила карательный характер. Вспомните, сколько возникало проблем у тех, кто хотел прописать в своей квартире родственников. Без соответствующего штампа в паспорте не принимали на работу, не ставили на квартучет и так далее. Чтобы у чиновников уже независимой Украины не было соблазнов нарушать конституционные права граждан, институт прописки аннулировали.
Отменить-то отменили, но взамен ничего не придумали. Точнее, народные депутаты и специалисты Министерства внутренних дел, как это принято в мировой практике, предложили регистрировать проживающих в Украине. Ведь любое уважающее себя государство нуждается в базе данных, где бы хранилась информация о его гражданах. Она нужна и для ведения воинского учета, и для анализа демографических процессов, и вообще облегчает нам с вами общение с чиновниками при оформлении различных документов, например, водительских прав. Таковы были вполне веские мотивы инициаторов создания Государственного реестра граждан Украины два года назад. Но судя по тому, что с тех пор практически ничего не изменилось в этом вопросе, намерения остались благими.
А ведь за это время в мире многое изменилось. Например, США подверглись террористической атаке, после которой развернули беспрецедентную кампанию по усилению безопасности границ своей страны и ее граждан. Следствием этой кампании стали усиленные требования к документам, подтверждающим личности людей туда пребывающих. В последнее время не менее серьезно к идентификационным документам и своих граждан, и приезжающих подошли и страны Европейского Союза. А в результате «достанется» украинцам, перед которыми вскоре могут закрыть двери многие западные государства. И не потому, что подозревают нас в чем-то. Просто наши документы, с которыми мы путешествуем по миру, не соответствуют международным стандартам. Подлинность зафиксированной в них информации весьма сложно перепроверить, зато легко подделать.
На традиционный для нас вопрос «что делать», дабы граждане Украины избежали проблем в общении с международным сообществом, попытались ответить народные депутаты, подготовившие законопроект о регистрации физических лиц в Украине. Примечательно, что актуальность и необходимость создания общенационального реестра поддержали представители всех фракций -- и входящих в парламентское большинство, и оппозиционеров. Пожалуй, работа над этим документом является едва ли не единичным примером сплоченной позиции противоборствующих в парламенте депутатских групп и фракций. Среди авторов законопроекта о регистрации физических лиц в Украине -- народный депутат, член фракции партий промышленников и предпринимателей и «Трудовой Украины» Николай Онищук, его коллега из фракции социалистов Василий Цушко, представитель фракции блока Юлии Тимошенко Василий Онопенко, член фракции «Деминициативы» Александр Бандурка, коммунист Василий Сиренко и представитель «Регионов Украины» Елена Кириченко.
Народные депутаты решили, что коль страна стремится к созданию цивилизованного общества, то его органам власти надо оперировать необходимыми для этого знаниями. Для начала такими, например, как количество граждан. Потому как не пристало на серьезных встречах с зарубежными коллегами представителям страны говорить, что, мол, в Украине проживает около 48 миллионов человек. В чем абсурд этой фразы? В подсчете населения, который проводится раз в пять лет, и в лучшем случае ежегодно корректируется. Но ежемесячные изменения числа проживающих в Украине не фиксируются -- слишком трудоемкое занятие для статистических служб. Вот и используются приблизительные данные. Но что значит «около» 48 миллионов граждан? Неужели кто-то будет серьезно относиться к отцу семейства, утверждающему, что у него приблизительно три ребенка. Почему же государство позволяет себе такие вольности? Потому что у него нет системы регистрации своих граждан.
По словам народного депутата Василия Цушко, из-за ее отсутствия, например, мы выступаем в весьма неприглядном свете перед странами Европейского Союза, которые открывают границы, в том числе и для граждан Украины, и в связи с этим просят предоставить подробнейшую информацию о своих, образно говоря, будущих гостях. «Но на вопрос, сколько, к примеру, потенциальных туристов из нашей страны, или же рабочих, студентов и т. д. может отправиться в поездку за рубеж, никто из отечественных чиновников не ответит, -- говорит Василий Цушко. -- Потому что единственные данные, которыми они могут оперировать, -- это результаты переписи населения. А вот количество выехавших за рубеж больных туберкулезом или психически больных для них и вовсе остается тайной за семью печатями. Нет, безусловно, можно запросить информацию в соответствующих ведомствах, которые, опять же, назовут приблизительные цифры. Единого же источника, базы данных жителей страны с подробной информацией о каждом гражданине, в Украине нет».
Более того, у нас вообще отсутствуют граждане государства моложе 16 лет. По той простой причине, что, как известно, документ, удостоверяющий личность человека -- паспорт -- выдается ребенку по достижении им совершеннолетия. До этого периода он, судя по всему, гражданином своей страны не является. Ведь свидетельство о рождении, которым располагают те, кому нет 16-ти, таковым даже с большой натяжкой назвать нельзя. Оно лишь подтверждает, что человек появился на свет такого-то числа, такого-то года благодаря родителям имярек. И абсолютно не может расцениваться как идентификационный документ в западных странах. Из-за этого нашим детям, выезжающим за рубеж, выдают на руки так называемые проездные документы. Иностранные пограничники относятся к предъявляемым украинскими детьми документам хоть и не всегда с подозрением, но практически всякий раз со снисхождением. В их представлении страну, не признающую детей своими гражданами, по крайней мере не идентифицирующую их таковыми, трудно понять.
Впрочем, не меньшее недоумение у иностранных блюстителей порядка вызывают и заграничные паспорта. Они в ходу разве что у бывших постсоветских республик. Как правило, в западных странах внутренние удостоверения личности признаются достаточными и для перемещения по родной стране, и для выезда за ее пределы. Паспорта же для посещения заграницы в цивилизованных странах давно вышли из моды. Просто там принято доверять своим гражданам и не привязывать их к стране с помощью документа, образно говоря, внутригосударственного пользования, каковым является паспорт гражданина Украины.
Восполнить этот пробел можно. Для этого необходимо создать реестр граждан, в который народные депутаты, работавшие над соответствующим законопроектом, предлагают вносить фамилию, имя, отчество, дату и место рождения, пол, гражданство, место проживания, сведения о браке, детях и родителях. Естественно, предусмотрены и другие данные, например, место работы, образование, образец подписи, фото. По словам народного депутата Александра Бандурки, этот перечень сведений подлежит обсуждению. Но незыблемым правилом, на котором настаивают авторы законопроекта, должно быть требование не использовать данные о гражданине ему во вред. То есть жестко соблюдать конфиденциальность информации.
Следующим шагом создаваемого госреестра является выдача идентификационных карт гражданам Украины. Именно они и могут избавить нас от смущения, которое порой приходится испытывать в зарубежных поездках, объясняя разницу между внутренним паспортом и его аналогом, пригодным для выезда за рубеж. Впрочем, немалую пользу идентификационные карты, выданные на основе данных госреестра, могут принести и родной стране. «Ведь, -- утверждает народный депутат Людмила Кириченко, -- единый реестр существенно сократит расходы на администрирование. И это только малая толика тех преимуществ, которые он принесет государству».
Украина имеет четкие границы на карте, но «карта ее населения», то есть единый государственный гражданский реестр физических лиц, отсутствует. «А ведь он, -- считает народный депутат Николай Онищук, -- кроме функций определения атрибута государственности, является еще и незаменимым инструментом в поддержании правопорядка, а именно -- в борьбе с преступностью, мошенничеством, коррупцией. Помимо этого, крайне важен для эффективного управления человеческими и экономическими ресурсами страны». «Как можно управлять человеческим ресурсом не зная его? -- удивляется Александр Бандурка. -- Ведь не зря же в армии каждый день начинается с переклички. На любом предприятии существует штатное расписание, в больнице -- списки больных и готовящихся к выписке. А вот жизнь страны почему-то планируется… по приблизительным данным. У нас примерное количество пенсионеров, льготников. Ориентировочное число шахтеров, учителей и т. д».
Впрочем, стоит ли говорить об очевидных вещах? Внедрение программы единого госреестра граждан предусматривалось госбюджетом страны еще с момента утверждения ее концепции в… 1996 году. И вот уже семь лет эта программа только обрастает вескими доводами в свою пользу, но не внедряется. Несмотря на то, что над ее реализацией работают десятки структур и сотни высокопоставленных чиновников. Естественно, выделяются и необходимые средства для создания госреестра физлиц. Но ввиду отсутствия энтузиазма и еще бог знает чего у занимавшихся этим проектом, деньги для создания нужного стране дела заморожены. Это, кстати, является дополнительным плюсом. Ведь если законопроект, который предлагается вниманию парламентариев, будет утвержден, то его внедрение в жизнь не приведет к дополнительным тратам государственных средств. Они уже запланированы госбюджетом.
По словам народного депутата Василия Онопенко, речь идет о том, что государство серьезно настроено обеспечить население идентификационными документами, которые бы не ограничивали его права на свободу передвижения и свободный выбор места проживания на территории Украины, намерено обеспечить возможность своим гражданам свободно перемещаться по миру.
Помимо этого предполагается получить и другие блага от этого информационного новшества. Такие, например, как более тщательное и точное отслеживание динамики демографических, миграционных, социальных и других процессов в обществе. В создании госреестра граждан -- а это совокупность информации персонального характера, хранимой в электронном виде вместе со средствами ее электронной обработки -- планируется, с учетом мировой практики, участие Министерства внутренних дел, структур, занимающихся вопросами пограничного контроля и других органов власти, обладающих информацией о населении.
По сути, авторы законопроекта о госреестре вовсе не изобретают в этой области украинский велосипед. Они лишь используют мировой опыт. А он свидетельствует, что с каждым годом идентификационным документам, которые невозможно подделать, а информация о носителях которых доступна государственным органам в компьютеризованном формате для статистических, бюджетных целей и государственной безопасности в мире придается все большее значение. И население зарубежных стран с пониманием относится к тому, что их правительства хотят достичь максимальной безопасности, а посему требуют от своих граждан не демонстрировать, кем они являются, а доказывать, кто они.
Деятельность по разработке международных стандартов по электронным идентификационным документам началась еще в 1986 году, когда Международная организация гражданской авиации создала техническую консультационную группу, занимающуюся разработкой мировых стандартов для машиносчитываемых паспортов и проездных документов. На основании рекомендаций этой организации страны «большой восьмерки» приняли в 2002 году заявление, положившее начало внесению биометрических данных в идентификационные документы.
В последние годы уже более 100 стран мира в качестве документа, удостоверяющего личность, используют идентификационные карточки. И впереди планеты всей -- Европа. В ближайшем будущем европейцы получат новые паспорта, в которых будут указываться биометрические данные владельца (и храниться в электронном виде вместе со средствами их электронной обработки). Новыми средствами удостоверения личности могут стать отпечатки пальцев или структура радужной оболочки глаза -- пока выбор между использованием этих параметров европейцами не сделан. Кроме того, Еврокомиссия одобрила предложение обязать все страны -- участницы Евросоюза сохранять биометрические данные лиц, которые подают заявления на получение визы или разрешения на проживание. Биометрические данные будут храниться в едином формате и предполагают два типа идентификации: первичная -- цифровая фотография человека и вторичная -- данные об отпечатках пальцев.
Новые идентификационные карточки с информацией об отпечатках пальцев вскоре получат и более миллиона моряков во всем мире. Такое решение принято в 2003 году на конференции Международной организации труда, которая пошла на этот шаг, чтобы воспрепятствовать проникновению террористических групп в индустрию морских перевозок.
На сегодняшний день лидером по изготовлению и внедрению современных паспортных документов является Швейцария. Новые высокотехнологические паспорта, которые здесь выдаются, содержат вторую фотографию владельца, исполненную с помощью лазерной перфорации. Подобная техника используется также голландскими органами власти. Существенное отличие швейцарского паспорта от голландского -- толщина. У первого толщина страницы почти втрое меньше -- 0,3 мм. И это позволяет проверять документ на свет, чтобы легко обнаружить подделку. Кроме дублированной фотографии владельца, швейцарский паспорт содержит скрытое изображение, оптически изменяющиеся цвета, микротекст, орнаменты, видимые в ультрафиолетовом облучении, сложные линии, изображения, выгравированные с помощью лазера. Микротексты дополнены отдельными водяными знаками (что облегчает обнаружение подделок) и встроенной защитной нитью на каждой странице, в паспорте есть также другие защитные элементы.
В США уже до конца 2004 года паспорта граждан будут содержать специальные чипы, оснащенные памятью и хранящие фотографию владельца паспорта. В данное время основным идентификационным документом на территории США являются водительские права. Существует еще карточка социального страхования, но она используется редко, потому что ее номер все равно содержится в водительских правах. Тем временем подделки этих документов стали в последние годы настолько частными, что в Сенате создана специальная комиссия по расследованию таких преступлений. Теперь в США будет введен аналог паспорта на пластиковом носителе -- идентификационная карта, куда планируют заносить не только данные о времени и месте рождения владельца, но и его отпечатки пальцев и даже сведения о его перемещении по стране. Начиная с 1 октября 2003 года все лица, путешествующие по территории США по программе безвизового въезда, должны иметь машиносчитываемый паспорт. Цель этого нововведения -- усиление безопасности. Оно даст возможность не только сканировать паспорта в пунктах пересечения границ с целью проверки подлинности информации, но и обеспечивать предварительную проверку информации пассажиров, что, в свою очередь, позволит сотрудникам пограничных служб обрабатывать полученную ими информацию задолго до прибытия самолета. Кроме того, это облегчит розыск утерянных или украденных паспортов.
В Малайзии идентификационные карты, содержащие биометрическую информацию на встроенной компьютерной микросхеме, были введены впервые в мире -- еще в 2001 году. Карты в обязательном порядке выдаются всем гражданам страны. На них, помимо другой информации, хранится цифровая запись отпечатков пальцев владельца. Они также используются не только как идентификационные, но и как платежные средства. Подобная схема идентификации граждан приобретает все больше сторонников в правительствах других стран, особенно после терактов в США.
Правительство Китая также планирует обеспечить свое население -- а это 1,3 миллиарда граждан -- высокотехнологичными электронными документами. Пластиковые карточки со встроенным микрочипом с персональной информацией о владельце должны заменить действующие бумажные ламинированные карточки. На них размещены фотография владельца, идентификационный номер, пол и дата рождения. Такие карточки легко подделать, что и является основной причиной реформы.
Что касается наших ближайших соседей, то правительством Российской Федерации еще в марте 2000 года распорядилось создать государственный реестр населения, а электронный паспорт сейчас проходит испытания в различных регионах страны в виде социальных, медицинских, пенсионных и других карт. Окончательно форму идентификационной карты в России обещают разработать в 2004 году, а внедрить не позже 2008 года. Планируется, что электронные паспорта в виде пластиковых карточек, идентифицирующих личность гражданина, будут содержать информацию о медицинском и социальном страховании, пенсионном обеспечении и других аспектах взаимодействия граждан с государством.
Латвия имеет развитую систему электронных паспортов, которая внедряется в этой стране с 2001 года. Одной из причин введения во вступившей в ЕС стране электронных паспортов является необходимость привести латвийское удостоверение личности в соответствие с европейскими стандартами. Выдачу бумажных паспортов здесь планируется окончательно прекратить в нынешнем году.
Граждане Эстонии начнут получать новые паспорта общеевропейского образца уже с мая 2004 года, сразу после того, как страна вступит в Европейский Союз. С начала 2002 года паспорт жителям Эстонии необходим только для поездок за границу, поскольку внутренним документом является пластиковая идентификационная карточка. Электронные удостоверения личности введены в Эстонии с 1 января 2002, они выдается Департаментом гражданства и миграции как гражданам, так и лицам, находящимся в Эстонии на основании свидетельства о проживании. Удостоверения содержат чип и другие защитные элементы, исключающие подделку.
Будет ли мировой опыт внедрения электронных идентификационных документов, способствующих ускорению построения информационного сообщества и экономики, ориентированной на знания, а также развитию электронного управления и расширению возможностей доступа граждан к информационным технологиям в государственных ведомствах, введен в Украине -- зависит от желания парламентариев, которые для начала должны одобрить законопроект о государственном реестре граждан.