Если бы был принят проект Конституции в той редакции, которую мы собирались выносить на референдум, сегодня мы жили бы в более сильной и благополучной стране
Я уже упоминал о том, что, например, Крым успел принять новую Конституцию, заморозить ее, опять восстановить, потом опять приостановить ее действие (новая Конституция автономии была утверждена в конце прошлого, 1998 года). Украина же продолжала жить по старой, еще брежневской, Конституции 1978 года — подлатанной, переписанной в самых одиозных местах, но старой, принимавшейся как основной закон части союзного государства, а не самостоятельной страны.
Конституционный процесс шел долго и мучительно. Он стартовал еще в октябре 1990 года. После обретения независимости в верхних эшелонах власти началось болезненное разделение полномочий между президентом, правительством и Верховной Радой. И конституционный процесс вновь затормозился, потому что стал рассматриваться ветвями власти только как способ собственного усиления, а не как необходимая «схема» для строительства страны.
Решающим моментом для успешной работы над проектом Основного Закона было достигнутое 7 июня 1995 года соглашение между Президентом и парламентом — Конституционный договор. Правда, парламент согласился на принятие этого договора только после моей угрозы провести плебисцит по вопросу о доверии ветвям власти, о котором 31 мая я объявил в своем обращении к народу.
Конституционный договор вырос из проекта «Закона о власти», который я внес в Верховную Раду еще осенью 1994 года. Александр Мороз, правда, выдвинул тогда же в противовес ему свой законопроект «О местных советах», предполагавший создание вертикали советов, подчиненной спикеру парламента (а Конституция Украины, по мнению главы Верховной Рады, должна была приниматься съездом советов всех уровней). Тем самым закладывались основы для реального двоевластия в стране. Но Конституционный договор в итоге оказался построенным на базе президентского проекта. Это соглашение на год прекратило споры вокруг разделения властей и их полномочий и дало возможность интенсивно работать над проектом Основного Закона.
Правда, соблюдать положения Конституционного договора лидеры парламента смогли только считанные недели. Таким образом всего лишь через несколько недель после подписания Конституционного договора Верховная Рада и ее председатель Александр Мороз нарушили 44-ю статью договора, предусматривавшую решение всех вопросов, связанных с назначением и увольнением Генерального прокурора, исключительно президентом страны. Парламент же принял решение об увольнении Генерального прокурора Владислава Дацюка. Дело было не столько в факте увольнения (мой указ аналогичного содержания был, что называется, уже на подходе), сколько в несоблюдении условий Конституционного договора.
Но важнее всего было то, что конституционный процесс все же, как говорится, пошел. В ноябре начала свою работу специальная подкомиссия Конституционной комиссии, в которую вошли лучшие юристы и правоведы страны, представлявшие на паритетных началах исполнительную, законодательную и судебную власти. Она работала над текстом проекта, проводила сравнительно-правовой анализ текстов зарубежных конституций. Была осуществлена экспертная оценка проекта в Совете Европы. Наконец, 20 марта 1996 года Конституционная комиссия Украины утвердила текст проекта Основного Закона страны и представила его на рассмотрение Верховной Рады. Тут процесс опять забуксовал.
В течение трех месяцев парламент существенно не продвинулся в постатейном принятии проекта, принятом им в первом чтении за основу. Более того: Александр Мороз, который вместе со мной представлял проект, после этого начал манипулировать депутатами, делая все для внесения в него изменений, диаметрально менявших ключевые положения. Принцип четкого распределения функций между законодательной и исполнительной властями, заложенный в Конституционном договоре, фактически подвергался пересмотру, проект Конституции терял внутреннюю логичность и завершенность, зато насыщался противоречивыми положениями, вносившимися депутатами. Если бы эти положения вошли в текст Основного Закона, то в будущем рано или поздно внутренние противоречия Конституции неизбежно отразились бы на жизни общества. Спикер Александр Мороз, повторюсь, не только не пресекал попытки ревизии согласованного проекта, но и вдохновлял их. Собственно, ничего неожиданного в этом не было, если учесть, что при передаче текста проекта Конституции в парламент Александр Александрович голосовал против документа, который сам же и представлял, при этом заявив от имени всего парламента, что такую Конституцию Верховная Рада не примет.
Не знаю, было ли это воспринято как политический заказ, но левые фракции начали торпедировать проект. Они внесли на рассмотрение парламента альтернативный проект, названный ими не как-нибудь, а «конституцией Украинской Советской Социалистической Республики»; они отказывались регистрироваться на пленарных заседаниях, посвященных конституционному процессу. Стало ясно, что парламент Конституцию не примет. А если и примет, то не ту, над которой работала Конституционная комиссия.
Между тем срок действия Конституционного договора, заключавшегося лишь на год (Конституция должна была быть принята не позднее чем через год со дня подписания договора), истек, а новой Конституции не было. Приближался еще один рубеж. Согласно взятым на себя в соответствии с принципами Совета Европы обязательствам, Украина должна была принять Конституцию до 9 ноября 1996 года. Но не было уверенности даже в том, что депутаты уложатся хотя бы в этот, казалось бы, еще далекий (дело происходило в июне) срок.
Тогда-то я и принял решение, которое до сих пор считаю самым правильным: вынести проект Конституции в редакции 20 марта на утверждение всего народа. С точки зрения подлинной демократии, Конституция должна утверждаться или специально избранным Конституционным собранием, или на референдуме.
История прямо говорит нам: конституция, принятая не народом, а парламентом, — это не абсолютно полноценная конституция. Например, когда в 1949 году принималась конституция ФРГ, немцы сознательно хотели придать ей временный статус, поскольку не оставляли надежд на объединение Германии, а уже новая, «единая» конституция должна была стать «конституцией на веки вечные». Именно для этого они вынесли конституцию 1949 года на утверждение не народом, а ландтагами — парламентами земель. Более сорока лет Германия жила по ней, и все те годы эта конституция воспринималась как временная, ведь ее принимал не народ.
Я уверен, что на референдуме проект был бы поддержан большинством и тогда Основной Закон страны стал бы собственностью не парламента, а всего народа Украины, ради которого и принимался. В этом случае парламент уже не смог бы менять Конституцию в зависимости от взглядов политических сил, господствующих в его очередном составе.
Выступая по телевидению 22 июня 1996 года, я впервые объявил о своем намерении назначить Всеукраинский референдум по вопросу утверждения Конституции на 25 сентября. Это право давала мне 26-я статья первой части Конституционного договора. 25--26 июня с призывами, предложениями или рекомендациями поступить именно таким образом ко мне обратились Кабинет Министров, Совет регионов и Совет национальной безопасности.
Вечером 27 июня 1996 года, вернувшись из поездки в Польшу, я подписал указ о проведении в сентябре конституционного референдума, который тут же передали средства массовой информации. Первая реакция Мороза была очень нервной, спикер стал грозиться «адекватными мерами», которые примет парламент. Кстати говоря, я до сих пор не понимаю, почему парламент так боится любых проявлений настоящей воли народа. В начале июня 1995-го только под угрозой опроса граждан страны по доверию Президенту и Верховной Раде парламент соглашается на Конституционный договор. Проходит год с небольшим — и я опять, получается, пугаю (!!!) парламент тем, что Конституцию примет народ. Не понятно, отчего же наши народные избранники так собственного народа боятся?
Но вернемся к подписанию указа о конституционном референдуме. Я подписываю его, как уже сказал, поздно вечером 27 июня 1996 года. И вот тут парламент, который до этого «спал» месяцами, так переполошился, что даже решил провести бессонную ночь. В учебники истории она наверняка войдет как «конституционная ночь».
Многое было в эту историческую ночь. И попытки Мороза отключить линию правительственной связи, которой пользовались мои представители в сессионном зале Верховной Рады, и накал страстей депутатов, вынужденных на ходу искать компромисс между своими убеждениями и нуждами страны, и попытка Лазаренко (о чем мне недавно рассказали присутствовавшие при этом свидетели) через депутатов из его фракции «Единство» в полчетвертого утра под шумок протащить положение о том, что правительство может назначать и отправлять в отставку не Президент, а парламент.
За эту ночь была проделана работа, которую вообще-то нужно было делать все то время, что было отпущено на конституционный процесс, причем делать со свежей головой, а не «со спичками в глазах». Из самого текста видно, что депутаты были не очень внимательны и пропустили целый ряд противоречий: например, там сказано, что все граждане равны перед законом и перед Богом, и тут же перечислены широчайшие привилегии депутатов — неприкосновенность и так далее.
Но если серьезно, то итоговый вариант Конституции, принятый под утро 28 июня 1996 года, носит следы и лихорадочности, и страха, и спешки, и компромисса. Правда, этот компромисс потребовал от президентской стороны сделать очень важные содержательные уступки парламенту. Я не стал настаивать на статье, определявшей порядок роспуска парламента Президентом в каком-либо случае, кроме опоздания Верховной Рады с началом сессии на 30 дней, но согласился (буквально отстоял в конфликте со всеми своими советниками) на статью, дающую парламенту право проводить импичмент. брания. В этом случае между нижней палатой и Президентом появился бы авторитетный и беспристрастный посредник — представители регионов, избранные от всех территорий по принципу равного представительства. Это повысило бы роль регионов, уменьшило число чисто провокационных, популистских решений, принимаемых только для того, чтобы в интересах какой-либо политической силы обострить ситуацию в стране. Ведь в сравнении с представителями партий региональные лидеры обычно более прагматичны и конструктивны. Лидеры парламента имели бы меньше возможностей постоянно пытаться нарушать баланс властей в пользу Верховной Рады, как это делал Мороз, а сегодня Ткаченко. Политическое устройство страны стало бы стабильнее, а значит — эффективнее.
До сих пор проблема отношений между ветвями власти — основной барьер на пути того, что мы называем реформами
И все же Конституция означала качественно новый этап в развитии государства, и ее принятие — это действительно историческое событие. Конституция увенчала тот долгий и тернистый путь украинского народа к утверждению основ и законов своей государственности, который проходил через «Русскую Правду» Ярослава Мудрого, конституцию Пилипа Орлика, конституцию УНР. Она зафиксировала верховенство закона, закрепила право на частную собственность, утвердила государственную символику (я, кстати, удивляюсь, почему по этому поводу до сих пор так возмущаются левые: вам же предлагали референдум, так и высказали бы свою позицию! А заодно и убедились бы, что позиция народа с вашей не совпадает).
Конституция создала основу для новой системы законодательства, при которой уже невозможна ситуация с прошлой Верховной Радой, когда за целую сессию не был принят ни один новый закон, потому что латались старые и утверждались к ним «дополнения и изменения». Конституция сделала возможным начало работы Конституционного суда, первых членов которого я назначил своим указом в октябре 1996 года. Конституция обеспечила условия для установления прочного и однозначного разделения ветвей власти в нашем государстве. Смысл этого разделения состоит ведь не в том, чтобы они состязались за обладание всей властью, а в том, чтобы ни одна из них не смогла править по собственному усмотрению. Хотя ясно, что просто формальное разделение властей еще не гарантирует гармоничной их работы. До сих пор проблема отношений между ветвями власти -- основной барьер на пути того, что мы называем реформами. И именно для его преодоления нам нужно парламентское большинство, поддерживающее проект возведения прочного и устойчивого здания страны.
Очевидно, что при самом широком политическом плюрализме должно быть изначальное единство всех партий и властей по коренным вопросам государственного строительства.
Например, различие республиканцев и демократов в США не так велико по сравнению с тем, что их объединяет: Америка, по их общему убеждению, должна оставаться для всего мира эталоном ценностей демократии и свободы. Подобное единство в Украине может быть достигнуто сейчас на почве нашей исторической цели -- нам нужно свое государство, и мы должны сделать его настолько исторически гарантированным, прочным и надежным, насколько это вообще возможно. А уж каким оно будет в конкретных механизмах -- это вопрос тонкого дизайна и реальных политических решений. И важнейшим шагом на этом пути стало принятие Конституции 28 июня 1996 года.
Другое дело, что эту Конституцию предстоит еще воплотить в реальные механизмы и инструменты государственной жизни. Конфликты между ветвями власти не изжиты до конца и сейчас, хотя в Основном Законе и определены их полномочия. Многие положения Конституции пока не реализованы, многие права остаются на бумаге. Но важно, что Основной Закон зафиксировал их, эти права, сделал их законом; важно, что «конституционные права и свободы гарантируются и не могут быть отменены»; важно, что «при принятии новых законов или внесении изменений в действующие не допускается сужение содержания и объемов существующих прав и свобод»; важно, что «создание и деятельность политических партий, программные цели или действия которых направлены на ликвидацию независимости Украины,.. запрещаются».
Конституция — необходимое условие для любых проектов в объеме страны, необходимое, но не достаточное. Конституция — это начало, это чертеж того здания, которое нам предстоит построить.
«Facty i kommentarii «. 1 октября 1999. Политика