Сейчас у депутатов и правительства горячая пора -- утверждение бюджета. Споры вокруг него разгорелись нешуточные и довольно громкие. Больше всего они напоминают сцену на восточном базаре: обе стороны поначалу предлагают что-то немыслимое, не соглашаются друг с другом и громко кричат, но нет сомнений -- рано или поздно сторгуются. Однако, в отличие от базарной торговли, споры вокруг госбюджета заслуживают более пристального внимания, потому что касаются всех нас.
Закон о бюджете, ежегодно принимаемый Верховной Радой, служит для того, чтобы заранее распределить все деньги, которые будут поступать в государственную казну -- налоги, сборы, пошлины. Бюджет -- это, в некотором смысле, специальная машина, которую каждый год нужно настраивать заново, чтобы потом, в течение 12-ти месяцев, она работала без сбоев и посторонних вмешательств. Все поступающие на государственный счет деньги должны направляться туда, куда предписывает принятый парламентом закон. Но машина эта необычайно чувствительна и настройки требует предельно точной. Безотказно бюджет может работать только в том случае, если его составили на основе реальных денежных потоков, а это правило у нас в стране еще ни разу не выполнялось.
Депутатов и правительство каждый год подводит желание распределить бюджет так, чтобы всем хватило. Или хотя бы почти хватило. Насколько это трудно выполнить, можно судить хотя бы по цифрам на 2000 год: согласно действующему законодательству, получателям бюджетных средств потребуется около 82 млрд. гривен. Собрать же, по всей вероятности, удастся меньше чем 35 млрд. Поэтому, как бы ни было важно помочь всем, чье существование зависит от государственных средств, составить расходную часть бюджета так, чтобы все получили свое и остались довольны, так же нереально, как нарушить законы физики. С другой стороны, очень хочется. Поэтому депутаты каждый год сражаются за справедливость, не обременяя себя особой ответственностью: требуют повысить бюджетные расходы и изыскать где-нибудь средства на это. Часть денег государство берет в долг. Но поскольку и этого хватить не может, правительству приходится вписывать в доходную часть бюджета статьи, которые, скорее всего, работать не будут. Ни повышением налогов, ни введением новых нельзя добиться, чтобы предприятия отдавали в казну больше, чем они могут.
В итоге бюджет оказывается с виду сбалансированным, но уже в начале года обнаруживается, что денег в казну поступает меньше, чем хотели собрать. Например, в этом году уже в июле министерство финансов объявило, что доходы консолидированного бюджета-99 (это общегосударственный бюджет плюс региональные) будут на 3 млрд. гривен ниже, чем запланировано. Предприятия не могут справиться с усиленным налоговым прессом, и многие из них выбивают для себя льготы или разрешение уплатить налоги путем взаимозачетов. В 1998 году сумма льгот налогоплательщикам, по данным Счетной палаты, оказалась в 2,5 раза больше, чем было запланировано в бюджете -- она превысила все средства, поступившие в казну.
Как только в бюджетную машину вместо денег начинает поступать воздух, она немедленно ломается. То есть, если написано, допустим, что из 200 млн. половина должна отправиться в Житомир, а половина — в Одессу, но в бюджет поступает 150 млн. , придется заново придумывать, как эти деньги поделить. Таким образом теряется необходимость в заранее рассчитанном бюджете -- вместо этого за распределение денег берется правительство, по собственному усмотрению выбирая, кому из длинного списка ожидающих достанутся средства. Та же Счетная палата утверждает, что в 1998 году, помимо закона о бюджете, денежные потоки направлялись более чем пятьюстами(!) нормативными актами правительства, не говоря уж об указах Президента. И все по той же причине депутаты были вынуждены в этом году принять Закон об изменениях в текущем бюджете.
Удастся ли сейчас депутатам и правительству произвести продукт, пригодный для употребления, станет ясно после исхода битвы за бюджет. В этом году сражения за бюджетный законопроект начались задолго до того, как он был составлен Кабмином. Первый шаг был сделан Верховной Радой, которая приняла бюджетную резолюцию -- документ, разъясняющий правительству конкретные принципы составления бюджета. В ответ Кабмин направил в парламент проект бюджета, не учитывающий самые существенные положения этой резолюции. Главный камень преткновения между парламентом и правительством -- профицит, то есть запланированное превышение доходов над расходами. Проблема в том, что в предыдущие годы принимаемые законодателями бюджеты были дефицитными. То есть расходов планировалось больше, чем доходов. В результате у нас стабильно рос государственный долг. В этом году МВФ предложил нам принять профицитный бюджет -- потратить на 1% меньше, чем будет собрано. В предложенном правительством законопроекте профицит составляет 1,5%, а «сэкономленные» 555 миллионов гривен должны пойти на оплату накопившегося государственного долга.
Дефицитный бюджет -- вещь, в общем-то, не страшная и распространенная во всем мире, вплоть до США (в отличие от незапланированного недобора денег). Он вполне допустим, если знаешь, чем оплатить разницу. Обычно ее покрывают, к примеру, за счет внешних и внутренних заимствований государства. Но в этом году Украина уже не сможет позволить себе делать новые долги, а идею возвращения старых с помощью профицита Рада принимает в штыки. При этом и министры, и депутаты сходятся в одном: бюджет-2000 должен иметь уклон в социальную сферу.
Правительство без посторонних напоминаний спроектировало расходы на образование на 4% выше прошлогодних, на здравоохранение -- более чем на 8%, на соцзащиту -- на 15%. Депутаты требуют ради социальных выплат подождать с уплатой государственного долга. То есть и те, и другие с похвальным рвением стремятся помочь народу. Беда только в том, что для полной оплаты потребностей социальной сферы по закону полагается сумма значительно большая, чем есть возможность собрать. Учителя, врачи и прочие бюджетники, конечно, будут рады увеличению финансирования даже на несколько процентов, но проблемы их «отраслей» таким образом не решить. Так их можно только чуть дольше продержать в полуживом состоянии. Для того же, чтобы положение сдвинулось с мертвой точки, нужно продумать по-новому само финансирование.
Обычно средства, которые поступают в бюджет, распределяются следующим образом. Деньги на школы поступают в Минобразование, деньги на больницы -- в Минздрав. Оттуда, дробясь на все более маленькие ручейки, поток средств через всевозможные инстанции попадает к получателям. Сколько именно денег нужно каждой больнице, определяют согласно нормативам. Это такое советское изобретение, которое хорошо работало в условиях командно-административной системы. На каждый койко-день по всему СССР полагалось строго определенное число бинтов, зеленки, аспирина и врачей. Так проще определить, сколько средств направить в конкретный райздрав.
Такой способ расчета затрат на охрану здоровья и другие социальные программы был чистым транжирством, но СССР мог себе это позволить. Мы же не можем. Нужно выбирать, как будет лучше: оплачивать сотни абортов в год в районном роддоме или на эти же деньги бесплатно раздать контрацептивы и прочитать цикл лекций о планировании семьи. Какой путь признать более разумным, зависит от того, чего мы в конечном итоге хотим: поддержать акушеров или добиться того, чтобы женщины были здоровы.
Беда в том, что сейчас, направляя деньги в ту или иную отрасль, никто не задумывается, что же именно он на эти деньги хочет получить. А между тем именно в определении таких целей и заключается политическое управление. Но сейчас большинство политиков от этого благополучно уклоняется, предпочитая обходиться ничего не значащими призывами «повысить расходы на социальное обеспечение». В таком случае, ежегодный закон о бюджете -- действительно штука ненужная: направить деньги в ту или иную сторону правительство может и без него (что каждый год и демонстрирует), будет даже больше возможностей для гибких решений. Если же парламент, составляя бюджет, потребует от правительства исполнения конкретных программ, тогда можно надеяться, что он заработает.
Другой вопрос, волнующий министров и депутатов -- это доходная часть бюджета. Как уже было сказано, от реалистичности именно этой части зависит, долго ли сможет закон о бюджете проработать без «поломок». Депутаты и правительство предлагают разные пути увеличения госдоходов и уверяют публику, что именно их способы самые реальные. О том, что необходимо серьезно менять налоговую систему, даже и говорить не нужно: никто с этим и так не спорит. Этого же требует и Президент, настаивая на том, чтобы запланированные изменения в налоговом законодательстве были заложены в бюджет уже сейчас. В противном случае бюджетная система опять разладится.
Часть доходов поступает в бюджет от региональных сборов. И здесь тоже нужна тщательная настройка. Пока что отношения между центральным и региональными бюджетами ничем не регламентируются.
Распределение средств по регионам сейчас происходит приблизительно так: почти все собранные на местах налоги отправляются в центр, а затем провинциальный начальник начинает подсчитывать, сколько ему нужно денег и, фигурально говоря, умножает это число на два, после чего отправляется выпрашивать средства в Минфин. В Минфине его запрос делят, скажем, на четыре и отправляют с деньгами домой. В результате за происходящее в регионе местные власти уже как бы и не отвечают: то, что они могли сделать на эти деньги, они сделали, а в том, что больше денег нет, они не виноваты. Плохо даже не то, что мало денег, а то, что местные начальники никогда не знают заранее, сколько их будет. Конечно, существуют сборы, поступающие непосредственно в местный бюджет (их регионалы собирают с гораздо большим усердием, чем центральные налоги), но часть из них все равно нужно отдавать в центр. И какая это будет часть, Киев каждый год решает заново. Для того, чтобы регионы чувствовали себя увереннее, нужно хотя бы дать местным властям гарантию, что они будут заранее точно знать, сколько к ним поступит средств. Это даст возможность планировать развитие.
Изменить сложившееся положение могут те, кто от такой неразберихи страдает больше всего, -- получатели бюджетных средств. Ведь за них никто не может сформулировать их собственные потребности. Конечно, для того, чтобы к тебе прислушались, нужно быть достаточно мощной политической силой. Однако только в последнее время в нашей стране появились движения, которые не только чего-то требуют, но и четко объясняют, зачем им это нужно и как эти требования можно осуществить. Например, миллион медиков, участвующих в объединении «Пульс Украины», предлагают проработанную до деталей программу развития здравоохранения, которая вызывает доверие хотя бы потому, что разработана врачами, а не чиновниками. При этом они не требуют непомерных средств на ее реализацию. Региональные власти тоже сумели образовать политическое движение, защищающее их интересы, -- Союз лидеров региональных и местных властей. Оно уже одним своим появлением наделало немало шуму.
Смогут ли новые политические силы повлиять на бюджетный процесс, мы еще увидим. Во всяком случае, одно из слагаемых предстоящего успеха уже появилось, и это вселяет надежду. Радует и то, что обсуждение бюджета в парламенте в этом году будет проходить более разумно, чем обычно: бюджетный комитет потребовал от депутатов обосновывать все предложения по увеличению расходов. То есть, если предлагаешь увеличить какую-нибудь расходную статью, нужно сказать, какую другую статью при этом следует урезать либо предложить еще один источник дохода. Первое чтение переработанного депутатами законопроекта о бюджете на 2000 год запланировано на 4 ноября. Тогда станет более-менее понятно, будет ли 2000 год отличаться от предыдущих.
«Facty i kommentarii «. 14 октября 1999. Политика