Вокруг административно-территориальной реформы не первый год ломают копья. Нешуточные страсти в «точках на карте» кипят давно, а теперь они наверняка усилятся, ведь 17 июля парламент принял постановление «Об образовании и ликвидации районов», образовав в областях и Автономной Республике Крым 136 новых районов и ликвидировав существующие 490.
Что меняется для людей и для местной исполнительной власти? Какими критериями руководствовались создатели новой административной карты Украины? Станет ли эффективной такая форма государственного устройства? Сколько средств понадобится на внедрение в жизнь намеченного? За что идет основная борьба в глубинке? Почему критики реформы обвиняют ее авторов в манипуляциях, заполитизированности и лоббизме чьих-то меркантильных интересов? Эти и другие вопросы «ФАКТЫ» задали заместителю министра развития громад и территорий Вячеславу Негоде.
— Вячеслав Андронович, хотя глава профильного парламентского подкомитета Виталий Безгин заверил, что укрупнение районов ничего не изменит для граждан, люди в это верят неохотно. Их беспокоят прежде всего самые насущные проблемы. Что меняется для человека, который, условно говоря, живет в отошедшем другому району селе Полтавской области? Где он будет получать услуги? Когда ему нужно внести изменения в графу «прописка» в паспорте? Вопросов масса. Возмущений нововведениями тоже хватает.
— Думаю, нам не стоит сужать тему административной реформы до изменений в районах. Я всегда подчеркиваю, что никто не говорит «я родился в Васильковском районе», а говорит «я родился в городе Василькове». Если собеседник не знает, где это, человек уточняет, что в Киевской области.
Вы говорите о возмущениях. Мы все отслеживаем и анализируем. Но я их не преувеличивал бы. Да, нам нужно больше разъяснять суть реформы, поскольку из-за определенного информационного вакуума люди не понимают, что и как будет происходить, плюс идет нагнетание со стороны оппонентов. Вот и создается ощущение, что действительно немало тех, кто категорически против. Но это не так на самом деле.
Система территориальной организации власти — это огромный сложный механизм. Его можно сравнить с автомобилем: мы не всегда можем понимать значение какой-то детали, но знаем, что без нее машина не поедет. Так и с этой реформой, которую мы часто на бытовом уровне называем децентрализацией. Децентрализация — это передача полномочий от органов исполнительной власти органам местного самоуправления, в первую очередь громадам.
Что касается проблемы получения услуг, в каждой громаде должен быть создан центр предоставления административных услуг. Уже сегодня они эффективно функционируют и в столице, и во многих объединенных территориальных громадах (ОТГ). У нас любят задавать вопрос: куда же бабушка поедет за справкой? А зачем ей ехать? Она придет или позвонит в такой центр, закажет справку, и все. Точно так же можно получить паспорт, только нужно пойти сфотографироваться. А в населенных пунктах, которые не являются административными центрами громад, есть так называемые старосты, помогающие людям решать эти вопросы. В общем, на множестве таких примеров легко развеять миф, что людям придется ездить за любой бумажкой в новый районный центр, который может теперь быть очень далеко. Такого не будет. Все вопросы можно будет решить на месте.
— В своей статье «За крок до майбутнього» в «Зеркале недели» вы написали: «Процесс формирования состоятельных громад был более длительным и сложным, чем формирование районов. Стартовали с полного непринятия идеи добровольного объединения и дошли до осознанного желания самих громад объединиться и преодолеть сопротивление изменениям местной исполнительной власти».
— По многим параметрам система организации местного самоуправления в Украине абсолютно не отвечает европейским стандартам. Почитав «Европейскую хартию местного самоуправления», вы сделаете вывод, что наше самоуправление, закрепленное в действующей Конституции и в Законе «О местном самоуправлении», несколько хромое и неполноценное, что есть ряд проблем, не позволяющих ему действовать эффективно.
Местное самоуправление — это, собственно, власть, которую не назначают сверху, а избирают люди. Эффективное народовластие — основа существования любого демократического государства.
Самое главное — создать экономически достаточно сильные объединенные территориальные громады, куда перейдет подавляющее большинство полномочий и ресурсов и, конечно, определенная ответственность. Откуда перейдут? В первую очередь с районного уровня. То есть те услуги, за которыми наши граждане из села Полтавской области привыкли ездить в район, теперь должны предоставляться в громаде.
Почему мы больше пяти лет формировали ОТГ? В начале реформы было более 11 200 мелких громад. В первую очередь мы говорим о сельских советах, где насчитывается до нескольких сотен жителей. Там невозможно создать эффективную власть и передать туда все полномочия и ресурсы. Они с ними просто не справятся. Поэтому первый этап реформы заключался в создании сильной базовой основы, куда можно передать полномочия с районного уровня. Практика убеждает, что это абсолютно правильная стратегическая линия.
За этот период создано около тысячи сельских громад. Если вы сегодня поедете в большинство этих громад и посмотрите, как они развиваются, то убедитесь, что там ситуация намного лучше, нежели в громадах, по-прежнему пребывающих в районном подчинении, где районная власть решает, что и как им делать, распределяет ресурсы и бюджеты. Таких громад еще почти шесть с половиной тысяч.
А те, что были созданы, перешли на прямые межбюджетные отношения, за ними закреплены налоги, полномочия
Процесс создания громад продолжается. 12 июня Кабмин определил административные центры и утвердил территории 1 470 ОТГ, куда перейдет около 90 самоуправленческих полномочий (на районном уровне их практически не будет, осталась лишь часть, закрепленная в действующей Конституции), то есть преимущественное большинство, и все бюджетные ресурсы, а услуги приблизятся к людям. Возникает резонный вопрос: для чего тогда районы? И вообще, какими мы хотим видеть районы, коль все переходит в громады?
При этом у нас существует система территориальных органов исполнительной власти, среди которых есть районные государственные администрации. Сегодня их 465, поскольку 25 из 490 нынешних районов находятся в оккупированном Крыму и на неподконтрольных территориях Донецкой и Луганской областей. Но при этом, например, Полесский район Киевской области насчитывает около шести тысяч жителей. Это даже по параметрам громад немного. И вот там должны быть районная государственная администрация, районный совет, другие органы власти.
Районов, отвечающих стандартам евростатистики для развитых территорий, а это от 150 тысяч жителей и выше, в Украине всего пять. Больше половины районов насчитывают до 50 тысяч жителей, остальные — до 10—15—20 тысяч. И там работает весь аппарат исполнительной власти — районные, межрайонные, горрайонные, фискальные, земельные, полицейские управления
Громада — это самый низкий уровень. Когда она получит полномочия, в необходимости района нет смысла. Вот почему мы пересмотрели существующее районное разделение, чтобы сделать его более эффективным и экономически обоснованным.
Еще у нас есть около 30 районов, где в пределах района образовалась в предыдущие годы одна или несколько громад. Все полномочия и ресурсы перешли с районного уровня туда. Но там функционируют районные советы и районные администрации, потому что закон не позволяет их ликвидировать. При этом там нет ни средств, ни полномочий — практически ничего. То есть сотни людей ходят на работу, но выполняют ограниченные функции.
Надеюсь, что вот эти 1 470 громад (конечно, не все они такие, как хотелось бы) будут отвечать европейским стандартам организации местного самоуправления, которые можно применить к нашим реалиям. Уверен, что после реформирования базового уровня Украина станет одним из самых современных государств в Европе, если говорить об этом сегменте.
— И когда эти громады начнут полноценно работать?
— С 1 января там начнется новая жизнь. После выборов, 25 октября (украинцы в этот день будут избирать сельских, поселковых, городских голов, сельские, поселковые, городские советы, а районные и областные — если ЦИК примет отдельное решение об этом) должны пройти сессии местных советов, они примут бюджеты и сформируют необходимые структуры.
Теперь о новых районах. Их будет 136. Все ли они отвечают параметрам, о которых мы говорим? Конечно, нет. У нас 36 новых районов с населением меньше 150 тысяч.
— Один из аргументов ваших оппонентов — массовое сокращение работников местных органов власти.
— Кому не нравится ликвидация такого количества районов? Больше всего шумят местные чиновники. Не громады и не ассоциации, которые представляют громады. Более того, ассоциации не раз заявляли, что после того, как мы сформировали громады, районный уровень стал лишним. Кстати, в Польше, которую часто вспоминают, административная реформа проходила в несколько этапов, на одном из них они даже ликвидировали субрегиональный уровень, но создали систему гмин, или громад по-нашему, и она с незначительными изменениями существует по сегодняшний день.
Изучив опыт многих стран, мы многое почерпнули, но решили сделать немного по-другому. Надеюсь, что в будущем наш опыт признают лучшим.
В районных администрациях работает свыше 32,5 тысячи человек. И хотя у них невысокая зарплата, на их содержание расходуется свыше 4,23 миллиарда гривен в год. А в территориальных органах исполнительной власти (таких органов свыше 5 200) численность аппарата в разы больше.
Очень недовольны работники сельских и поселковых советов. Голова, его заместитель, секретарь совета, бухгалтер, землеустроитель — это пять-десять человек. Реальных полномочий мало, бюджета и развития нет, но расходы есть, и серьезные. Кому-то, может, и неплохо, правильно? А тут — бац, и им говорят: «Нужно вас с кем-то объединять». Это не понравилось, многие не пошли на добровольное объединение, потому что перевесили личные интересы. С человеческой точки зрения их можно понять. Но власть создается не для того, чтобы кому-то обеспечить рабочее место.
А граждане хотят получать качественные социальные, образовательные, медицинские услуги, уж не говорю о дорогах, экологии
И еще один нюанс. Громады могут быть разными по численности, потому что это естественное образование, а районы — искусственное образование, они должны быть более-менее одинаковыми.
Вот в Киевской области «водили хороводы» представители нескольких районных советов. Понятно: нет района — не будет районного совета, его головы, заместителей, депутатов, головы районной администрации, его заместителей и кучи других чиновников. Но людям-то в принципе нужна услуга, а есть голова районного совета и районной администрации или их нет, им неважно. Чем дальше люди от власти, тем лучше. Главное, чтобы развивалась громада, чтобы были рабочие места, школа, больница и прочее.
По моим расчетам, около 70 процентов тех, кто сегодня работает в существующих районных государственных администрациях, продолжат работать в будущих администрациях и их территориальных подразделениях, остальные могут себя найти, участвуя в выборах территориальных громад, ведь как раз там аппарат управления и исполнительных органов будет больше, хотя повторю, что 11 200 громад укрупнятся до 1 470. Так что большая часть персонала районного уровня перетечет в громады. Их опыт там понадобится, потому что квалифицированных людей в глубинке не так много.
— Сколько нужно средств, чтобы реализовать эту реформу?
— Сейчас могу только сказать, сколько средств мы сэкономили. Создание громад — это экономия средств или, наоборот, дополнительные расходы?
— На мой взгляд, расходы.
— Точно нет. Я сместил бы акценты: хотим ли мы, чтобы эта власть стала эффективной или проще оставить все как есть? Ведь так не бывает, чтобы что-то получить и ничего не вложить. На функционирование системы власти громад будет больше расходов. Но незначительно. При этом качество их работы будет выше. А если суммировать расходы на содержание власти громады и района до этой реформы и после, то затраты окажутся в три-четыре раза меньше, а эффективность работы — выше, потому что власть избирается людьми и подотчетна людям.
— Что будет с объектами инфраструктуры — больницами например?
— К сожалению, и тут много слухов, мол, чуть ли не исчезнут районные больницы. А я задаю простой вопрос: а куда они исчезнут? Это общая собственность территориальных громад. Больница как стояла, так и будет стоять — часто в бурьянах и без оборудования. Сегодня подавляющее большинство пациентов из небольших районов вынуждены ехать к областным специалистам.
Наша задача — создать в каждой громаде развитую систему первичной медицинской помощи, то есть амбулатории, фельдшерские пункты и так далее, чтобы людям не нужно было ехать в район, тратя время, силы и деньги, чтобы там прослушали легкие и измерили давление. Эти услуги должны предоставляться в громаде. Но мелкие громады и сельские советы не могут себе этого позволить. Хотя в последние годы они предоставляют медикам жилье и прочие блага, только чтобы кто-то приехал к ним на работу.
Не раз слышал, как пенсионеры говорят: «Караул, нам придется ездить в новый район переоформлять пенсию». Отвечаю: незачем. Человек придет с этой проблемой в громаду. Все автоматически должно происходить. Мы до сих пор живем стереотипами: если что-то меняется, то не факт, что к лучшему. Такова психология человека.
Мы больше пяти лет примерялись, создали более тысячи громад, показавших правильность нашего курса, хотя были и ошибки. Надо идти дальше. Нельзя оставлять неэффективный и для государства, и для людей, которые не принимают решений, районный уровень в нынешнем состоянии.
— Люди комментируют в соцсетях: «Искромсали карту Украины». Они считают, что созданы абсолютно искусственные громады, что нагибают сельские советы, что очень странные конфигурации районов. А глава партии «Слуга народа» Корниенко заявил, что границы громад «утверждаем, возможно, на века».
— Административное территориальное устройство действительно делается надолго. У нас до сих пор существуют районы, созданные в 1921—1923, 1960-х годах. Конечно, территориальное устройство должно быть достаточно стабильным, потому что внести изменения в карту — на уровне громад или на субрегиональном уровне — чрезвычайно тяжело.
Читайте также: Александр Корниенко: «Местные выборы станут моментом истины для региональных элит»
— Корниенко сказал: «Все делалось буквально с циркулем». Это правда?
— У нас есть современные технологии, которые намного лучше циркуля.
Конечно, мы длительное время проводили моделирование. Первые варианты карты появились еще в начале этого столетия. Второй этап был в 2005 году, когда этой темой занимался тогдашний вице-премьер-министр Роман Безсмертный. В 2008—2010 годах в министерстве появились первые предложения карт громад и районов. Все варианты можно увидеть на сайте «Децентралізація».
Поэтому я согласился бы с высказыванием Корниенко, что территориальная основа создается не на год и не на два. Не могу сказать, что на века, но на десятилетия точно. С этой проблемой связано очень много разных бытовых вопросов, начиная с правильного написания места рождения человека и заканчивая местом его смерти. Я уже не говорю о регистрации бизнеса и разных других правовых вопросах.
Административно-территориальная реформа — постепенный процесс, люди вообще не должны его ощутить. Никто не будет поспешно все делать. Сегодня не требуется каких-то радикальных действий.
Будет ли возможность в дальнейшем изменить карту, если возникнет необходимость? Конечно. Уже написана новая редакция законопроекта о порядке решения вопросов административного территориального устройства, где учтены все нюансы. А изменения будем вносить после выборов, когда новые структуры начнут работать, все стабилизируется, когда будет понятно, как все эти шестерни притираются и есть ли ошибки.
— Прокомментируйте обвинения, что карту иногда «нарезали» под конкретных людей, то есть под местных князьков.
— В таких случаях всегда нужно называть конкретные фамилии, тогда можно о чем-то говорить. Страна большая, и сказать, что на местах не было заинтересованности и влияния на эти процессы, нельзя. Перспективные планы территориальных громад утверждали областные советы. Там 100—120 депутатов, и я не верю, что кто-то, голосуя или что-то требуя, не думал о каких-то своих интересах — или это его округ, или он там родился, или там у него бизнес. То есть такого не исключаю.
Точно так же не исключаю определенного влияния при формировании районов. Во время консультаций в министерстве садились трое-четверо представителей районов и начинали выкладывать свои аргументы. Мы провели около сотни таких совещаний, потом перешли в режим онлайн. В обсуждении участвовали независимые, политически незаангажированные эксперты, народные депутаты, представители местного самоуправления. Мы делали все открыто, потому что были заинтересованы найти правильное решение.
Мы с вами можем взять циркуль, линейку, применить любые современные технологии, но все равно всего не учтем. Вот на карте дорога указана, а на самом деле ее нет. Поэтому мы, наоборот, провоцировали дискуссии, чтобы услышать разные позиции. Не могу сказать, что нам удалось на сто процентов избежать определенных политических решений.
Например, ситуация в Ивано-Франковской области. После долгих дискуссий о четырех областях, где есть горные территории, мы решили, что критерий в 150 тысяч населения там не будет таким жестким. Когда предложили сделать Косовский район в составе Косовского и Верховинского районов (они оба горные и почти вписывались в параметры — немножко меньше 150 тысяч), то есть горная территория — один район, и это было согласовано со всеми, все были за, кроме Верховинского района. В конце концов парламент пошел на то, чтобы отдельно выделить Верховинский район, в котором только 30 тысяч жителей. Время покажет, насколько этот район будет эффективным с точки зрения управления системой исполнительной власти. Это был компромисс. Политическое, социальное, но не вполне прагматичное решение.
Таких случаев можно назвать несколько. В Киевской области было два противоположных решения. В последнюю минуту образовался Вышгородский район, туда вошел Славутич. Он небольшой по количеству населения, но там большие территории. Первая версия была другая.
Еще все знают, что мы предлагали сделать Ирпенский район, но в конце концов административный центр оказался в Буче. Такой была позиция администрации и многих органов самоуправления. И мы это учли — Буча так Буча, в принципе, эти города рядом.
Другой район, который по параметрам и по логистике мог бы образоваться в Киевской области рядом с Бориспольским и Броварским, — Переяславский. Но в конце концов это решение не было принято. То есть у нас на левом берегу осталось только два этих района.
Такие примеры можно привести еще. Но ни под кого ничего не образовывалось — образовывалось для людей. Другое дело, что местные депутаты, депутаты от громад, от области, общественные деятели и бизнес старались на это влиять.
— По вашим словам, все логично, здраво и резонно. А чем мы рискуем, если что-то пойдет не так? Какие минусы этой реформы?
— Если вы построили фундамент, а у вас есть проект дома, то нужно и стены возводить, и крышу. Надо строить, хотя кто-то чуть ли не салютует уже сегодня. Мы приняли самое сложное решение, создав основу, на которой будет стоять вся территориальная организация власти. Следующая задача — избрать эффективные команды на местных выборах.
Параллельно мы создаем пакет законов о местном самоуправлении — о передаче и закреплении полномочий, разграничении власти между органами самоуправления всех уровней, чтобы они между собой не грызлись. Если мы создаем новые районные и областные государственные администрации, нужен законопроект о местных государственных администрациях.
Риск один, и его нельзя допустить ни в коем случае: поставив фундамент, не завершить строительство. Стены должны стоять на четком и прочном современном фундаменте, а не на руинах, оставленных в наследство от СССР. Мы предложили простую и понятную схему. Теперь нужно выстроить эффективную власть, подобрать кадры и обучить их. Дай Бог, чтобы мы с вами встретились года через два-три и вы мне задали эти же вопросы.
Я занимаюсь местным самоуправлением с 1990 года. Если бы не был уверен в том, что мы все делаем правильно, никогда не взялся бы за то, что потом принесет вред государству, за которое борюсь с первых дней своей политической деятельности. Поэтому хочу, чтобы в Украине, где я родился и живу, люди гордились не только тем, что мы умеем хорошо петь и танцевать. У нас очень хороший народ, прекрасная природа, но система местной власти не эффективная. Так что наша цель логична и понятна — создать и развивать современную систему местной власти.
Читайте также: Повторит ли Закарпатье судьбу Крыма и Донбасса, или зачем Украине отдельный «венгерский» район
Фото предоставлено пресс-службой Министерства развития громад и территорий